给非法集资念“紧箍咒”

观看电视广告，发现一款收益率极高的投资理财产品，于是将很大一部分积蓄投入其中；朋友自主创业，需要大量资金周转，在得到支付高额利息的承诺后，借出了积攒多年的存款；商家推出“储值有优惠”活动，只要为会员卡预储值一定数额，就可以获得一定比例的资金返还，考虑到这种行为与商场打折性质类似，于是答应了储值要求……许多人在精打细算中，希望通过“钱滚钱”赚取更多的投资回报，或许并未意识到，自己参与了一场非法集资。

“非法集资并不是一个单纯的法律问题，它也是一个杀伤力极大的社会问题。在金融犯罪中，非法集资犯罪占比超过60%；在沿海省市及北京等大城市出现的破坏金融管理秩序的行为里，非法集资占比甚至超过90%。”中国互联网金融协会反洗钱专家委员会委员、北京大学法学院教授王新说。

加强对非法集资的防范与处置力度，是为公众财产安全筑牢“防线”，也是为社会和谐安定加固“底线”。5月1日，《防范和处置非法集资条例》（以下简称《条例》）正式施行。如何判断一项集资行为是否合法？非法集资将由哪些机构监管处置？如果不慎因非法集资造成经济损失，后果是否只能自行承担？对于非法集资中群众关切的问题，《条例》逐一予以解答。

“非法集资的隐蔽性、群众性和传染性都非常强，因此国家反复治理。《条例》的出台十分及时，实施很有必要。这不仅有助于维护金融市场的秩序，而且有助于保护广大人民群众的利益。”中国法学会银行法学研究会副会长、西南政法大学副校长岳彩申表示。

乱做广告将被制止

许多非法集资，形式隐蔽。根据《条例》，未经国务院金融管理部门依法许可或违反国家金融管理规定，以许诺还本付息或给予其他投资回报等方式，向不特定对象吸收资金的行为，都属于非法集资。

“防范处置非法集资，最重要的是对非法集资进行调查认定。”西北政法大学经济法学院院长、金融法研究中心主任强力表示，非法集资不仅出现在发行或转让股权、债权，募集基金，融资租赁等领域，在销售商品、提供服务、投资项目等商业活动中，以承诺给付货币、股权、实物等回报形式变相吸收资金的行为，也属于借商事活动实现融资目的的非法集资。

中国法学会证券法学研究会副会长、中央财经大学法学院学术委员会委员邢会强认为，当前社会中有很多非法集资的“变种”。“许多商家发行的优惠型、单用途商业预付卡，利用优惠条件诱使顾客办卡，但是等顾客再次前去消费时却发现，商家已经不在了，顾客只能将没有真正消费掉的预付卡、优惠卡等一直闲置在手中，这类涉嫌‘卷款跑路’的行为也属于非法集资。”

非法集资“变种”虽多，公众却不必“草木皆兵”。并非所有储值卡中都暗藏非法集资“陷阱”，也并非所有民营企业为周转资金而通过民间渠道借贷款项都涉嫌非法集资。

中国政法大学民商经济法学院教授、金融法研究中心主任刘少军解释道，部分民营企业的所谓“非法集资”，只是在当前我国金融权利尚不完善背景下的无奈之举。“很多融资渠道没有对民营小微企业开放。一些民营企业家无法通过‘正常渠道’融资，就只能走‘非正常渠道’。未来我国的融资渠道完善以后，民营企业想要通过哪个渠道融资，都可以按章程实现，多数民营企业家还是愿意走正规渠道的。”

刘少军认为，企业家的行为与目的是否合理，是判定非法集资时应当考虑的重要因素。“有一些真正脚踏实地的企业家，基本上将集资款项都投入到了生产经营活动中，这种集资行为就不应当被判定为非法集资。”

完善融资渠道，使所有融资者都能够找到适合的正规渠道，是消除许多民营企业不得不“非法集资”的可行举措；加强广告管控，切断非法融资平台的宣传渠道，则是铲除非法集资滋生土壤的有效手段。

上海政法学院教授张继红认为，非法集资涉及人数众多、涉及金额庞大，与线上线下铺天盖地的广告推荐关系密切。“金融类产品与手机等实物产品有很大的差异性。手机等实物产品可以通过观察外观、试用等方式判断质量，金融类产品则具有一定的专业性、复杂性，投资者主要通过广告宣传了解产品可能带来的收益。可以说，广告推荐对非法集资的蔓延不仅起到推波助澜作用，甚至有决定性的影响。”

广告语、代言人、投放平台等，赋予非法融资产品灿烂夺目的包装；“乱花渐欲迷人眼”，许多投资者受包装迷惑“沦陷”其中。“有些非法集资平台打出‘躺着也挣钱’等广告语，迎合部分投资者轻松赚钱的心理。许多非法集资产品广告投放到权威媒体，在黄金时段播放，这在无形中就有了权威媒体甚至官方信用为产品‘背书’。部分非法集资产品邀请知名人士代言，利用名人的影响力增加产品的可信度。还有一些非法集资产品利用大数据技术进行精准推送，提高广告投放的成功率。”张继红介绍。

《条例》施行后，单位和个人发布包含集资内容的广告、向公众进行集资宣传等，都将被念“紧箍咒”；市场监督管理部门对涉嫌非法集资广告的监测也将持续加强；各级政府，各行业主管部门、监管部门，新闻媒体等还将联动起来，开展常态化防范非法集资宣传教育活动，帮助公众增强防范意识和识别能力。

张继红认为，通过广告监测实现早发现、早预防，是防范非法集资活动扩散的有效举措。“上海市广告监测中心利用先进的技术手段，对传统媒体和线上媒体进行24小时的实时追踪，一旦抓取到‘第一’‘最安全’等敏感词汇，就会把敏感信息发送给辖区市场监管部门处理，因此，上海市整体的广告环境相对较好。此外，建立金融产品广告内容的事先审查制度，也可以做到‘防患于未然’。”

明星代言将被追责

互联网理财产品“e租宝”“爱钱进”“网利宝”等，为扩大知名度和市场份额，曾分别邀请知名演员唐嫣、胡静，知名主持人汪涵、杜海涛等担任代言人。产品“爆雷”致使投资者蒙受损失后，这些代言人是否应当承担赔偿责任？

以广告监测、宣传教育等为代表的非法集资风险防范，是未雨绸缪；包括资金清退、行政处罚等在内的非法集资处置，则是重拳出击。

“重拳”，是建立健全工作机制，政府行政力量紧密协作之“拳”。《条例》施行后，将由国务院银行保险监督管理机构牵头，建立国务院处置非法集资部际联席会议制度，督促、指导有关部门和地方开展防范和处置非法集资工作；各级地方政府也将建立健全政府统一领导的防范和处置非法集资工作机制，行政区域内的防范和处置非法集资工作将由省、自治区、直辖市政府总负责，形成上级地方政府督促、指导下级地方政府工作开展的非法集资防范和处置完整“链条”。

“《条例》界定了防范和处置非法集资工作的主体范围，处置非法集资工作将由政府主导。建立部际联席会议制度，是在中央层面对主体的明确。由于非法集资活动基本上都发生在某个区域的特定行业里，因此《条例》对地方政府层面的规定较为细致：在纵向上，区域内由省级政府总体负责，联通起省、市、县、乡4级行政单位；在横向上，县级以上政府由牵头部门、参加单位共同建立的防范和处置非法集资工作机制，与行业主管部门、监管部门按照职责分工对本行业非法集资的防范和配合处置工作，形成了一个网格化的条块结合管理体制。纵向和横向紧密协作，纵横交错、完善的防范和处置非法集资工作机制就建立了起来。”强力分析道。

“重拳”，也是清退集资资金，维护公众普遍利益之“拳”。《条例》正式施行后，不仅演员、歌手、主持人等演艺界知名人士为非法集资产品代言的代言费、媒体播放非法集资产品广告收取的广告费将得到清退，宣传或代理非法集资产品获得的返点费、代理费，非法集资人及关联人员从集资中获取的经济利益，非法集资人隐匿、转移的非法集资资金或相关资产，非法集资资金收益或转换的其他资产等，也都将清理退还给公众。

张继红认为，非法集资产品代言人应当退还代言费，是《条例》最大的亮点之一。“今年1月，北京市朝阳区一起金融纠纷调解案件发布的公告指出，广告代言人没有尽到合理的审查义务，做了不实宣传，对结果的发生和损害的扩大存在过错。但是这起金融纠纷并没有事后追责，代言人也没有承担相应的法律责任。《条例》施行后，知名人士代言非法集资产品也要承担赔偿责任，这就扩大了清退资金的来源，不仅能够减少公众的损失，也可以达到更理想的防范和处置效果。”

“非法集资资金要审慎处置，集资资金、资金转换的资产、其他收益等应当分类对待，该移送的移送，该当下处理的当下处理，该民事赔偿的进行民事赔偿。此外，要防止在清退过程中挥霍资金或转移资产，这或许就要引入市场的力量，由从事中介服务的第三方机构按照市场规则公平地处置资产。”强力表示。

“捞一把”心理要不得

将与非法集资相关联的主体界定为集资人、协助人、参与人3种类别，是《条例》通过明确责任主体，堵塞制度漏洞的举措。根据《条例》，发起、主导或组织实施非法集资的单位和个人属于非法集资人，明知是非法集资而为其提供帮助并获取经济利益的单位和个人属于非法集资协助人，参与集资行为的公众全部属于参与人。

刘少军表示，这是一种较合理的主体界定方式。“有人认为，参与集资的公众应当被称为受害人。我不同意这种观点。根本不了解内情就糊里糊涂把钱拿出来的人，才是真正的受害人。而在现实的集资活动中，许多参与非法集资的人十分清楚这种行为不合法，但是他们抱着投机心理，希望能够从中‘捞一把’，最终选择参与其中；有些非法集资活动甚至是他们共同参与谋划的。因此，不能简单地把参与非法集资的公众全部定义为受害人，而界定为中性的参与人是比较合适的。”

对于因参与非法集资而遭受的经济损失，《条例》明确，由集资参与人自行承担。“在投资前，集资参与人有谨慎投资的义务。有些参与人投入的资金并不是几万元的小额款项，而是几十万元甚至几百万元的大笔资金，这就有可能造成较大的经济损失。投资不能只看到高额的利润，自己也应当具备一些投资知识、有鉴别投资是否合法的意识，还可以聘请专业机构、专业人士提供相关的服务。”邢会强说。

在强力看来，作为一种具有较强系统性、全面性、广泛性的社会活动，非法集资并非只是单纯的一项或几项行为，并非只涉及一个主体或几个主体，也并非只涵盖一个或几个领域。“它是一种具有多元化、综合性特征，性质混杂、类别多样、复杂交错的活动，很难只靠几个行政机关或几种方法解决，因此要引入中国特色的综合治理办法，这也是国家治理体系和治理能力建设的一部分。”

（《人民周刊》2021年第8期）