探索超大城市风险治理之路

在全球城市化浪潮中，超大城市既是经济发展的核心引擎，也日益成为风险叠加的“系统性矛盾综合体”。2021年7月20日，一场历史罕见的特大暴雨突袭郑州，单小时最大降雨量达201.9毫米，突破我国陆地小时降雨量极值。这场灾害造成直接经济损失超千亿元，暴露了目前我国大城市应急响应存在短板、基础设施应对巨灾风险能力不足等深层次问题。类似挑战并非孤例。2012年“桑迪”飓风席卷纽约，风暴潮叠加满月大潮，海水倒灌致曼哈顿金融区瘫痪，800万居民断电，经济损失达700亿美元；2023年2月，土耳其省会城市卡赫拉曼马拉什发生7.8级大地震，因建筑质量监管不到位、抗震规范执行不严导致超过30万栋建筑倒塌或严重受损，电力、供水系统瘫痪，在土耳其全境影响超1400万人。

上述案例的共性启示在于：面对超大城市风险，传统“单一灾种—线性传导—分散应对”的认知范式已难以应对日益复杂的风险挑战，亟需向“多灾耦合—网络扩散—综合防治”的系统性思维转型升级。这一认知转变揭示了传统治理模式在面对系统性风险冲击时的固有局限，凸显了构建新型风险治理体系的紧迫性。

一、超大城市风险的革命性重构：从单一到系统的深刻变革

现代超大城市风险的复杂性并非新生现象，而是随着人类认知水平的提升和技术能力的进步，得以突破传统“单一风险”认知框架，逐步建立起“系统性风险”的整体认知图景。这种认知深化既源于风险观测维度的拓展，也得益于对风险耦合机制的深入理解，是对城市复杂系统认知能力的质的飞跃。从“单一要素”到“复合链条”的超大城市风险呈现以下新特征：

一是要素高度集聚引发的风险复杂性。超大城市空间压缩效应导致人口、产业与基础设施的密集分布，使得局部风险极易演变为全局危机，单一灾害可能触发多个子系统失效，灾害损失不再是各地损失的简单叠加，可能出现数量级的跳跃，形成“1+1>2”的放大效应。以北京为例，五环内区域面积仅占全市面积的8%，却集中了全市60%的三甲医院和80%的金融总部机构。这种“核心功能区—资源高度集聚”的空间布局模式，在提升资源配置效率的同时，也带来了显著的脆弱性隐患。一旦遭遇极端灾害，高度集中的城市功能体系将面临需求激增与供给中断的双重压力，极易引发系统性服务中断风险，进而可能演变为全局性危机。东京地铁沙林毒气攻击事件的历史教训同样印证了这一点：1995年，单一站点遭受攻击导致全市交通网络瘫痪，直接影响了超过100万通勤者，表明城市功能的过度集中，可能成为系统性风险的“超级放大器”。

二是基础设施互联互通形成的风险连锁性。超大城市中交通、能源、通信等生命线系统的深度互联，让风险传导呈现“多米诺效应”，任何环节脱钩都将影响整体效能。2021年郑州特大暴雨灾害中，京广路隧道积水导致周边20条公交线路中断，急救车辆绕行延误超1小时，暴露出“一环断则全网滞”的系统脆弱性。

三是人口分布特点带来的风险叠加性。超大城市内部存在显著的人口空间分布特征，老旧社区、流动人口聚居区等“风险洼地”的防灾能力普遍薄弱，导致灾害损失呈现显著的空间不均衡性。这种社会脆弱性与物理暴露的叠加，进一步放大了灾害影响。

二、国际经验镜鉴，技术赋能与制度创新的双重启示

全球超大城市在风险治理实践中积累了丰富的经验，为我国统筹发展和安全提供了重要参照。这些实践既展现了技术赋能带来的治理效能跃升，也揭示了制度创新对治理体系重构的关键作用，为我国探索现代化风险治理路径提供了多维启示。

（一）纽约城市建设注重化解要素集聚带来的复杂性危机

一是用“大数据平台+社会协同”提升韧性。面对超大城市要素高度集聚引发的“复杂性爆炸”，纽约市以公私协同储备网络和智能预警平台为核心，构建了市场化与社会化并重的韧性体系和“全要素—全主体”响应网络。

二是基于大数据的风险智能预警平台。纽约开发了整合气象、交通、医疗等20类数据的智能预警平台，构建了精准的“风险地图”系统。这一系统在多次灾害应对中成效显著：2012年“桑迪”飓风期间，平台实时生成风暴潮淹没热力图，帮助政府提前疏散50万居民，减少30%的人员伤亡；2023年极端高温预警中，系统联动社区中心开放500个避暑站点，惠及10万弱势群体，展现了智能化风险治理的优势，为化解“1+1>2”的放大效应提供决策支持。

三是公私协同的应急物资储备网络。政府与沃尔玛、联邦快递等大型企业签订战略合作协议，将企业仓储物流网络纳入应急管理体系。这一创新模式在多次危机应对中发挥关键作用：2021年飓风“艾达”灾害应对中，企业物流车队协助运输救援物资，48小时内覆盖90%受灾社区，极大提升了应急响应效率，显著降低要素过度集中导致的系统性服务中断风险。

应对要素集聚风险需打破政府单极治理模式，通过制度创新激活市场与社会资源，同时以数字技术穿透复杂系统的“黑箱”，实现风险识别的量级跃升。

（二）东京地震风险防控体系，破解基础设施互联带来的风险连锁性

作为全球多灾种风险最高的超大城市之一，日本东京针对基础设施深度互联引发的“多米诺效应”，通过动态更新抗震标准和地下空间防灾集成设计，以“管理革新+工程优化”筑牢地震防线，构建了全方位风险防控网络。

一是管理革新，标准迭代与制度约束。日本《建筑基准法》要求大型公共设施每十年进行抗震诊断，结合地震模拟数据持续优化设计规范。例如，东京晴空塔采用隔震支座技术，可削减80%的地震能量传导；2020年修订的抗震标准新增“超高层建筑连续倒塌防护”条款，强制要求通过冗余结构设计确保极端灾害下关键节点功能存续，确保极端灾害下建筑功能不中断。

二是工程优化，模块化设计与功能冗余。东京地铁站内设置防水隔断门、应急物资储备仓及独立通风系统，利用“站厅—站台—隧道”三级防灾单元形成“立体防灾网络”。以东京地铁银座线为例，其站台层配备可抵御10米水压的防水门，站厅层储备可供2000人使用3天的应急物资，灾时可迅速转化为临时避难所。该设计将局部灾害隔离在独立物理模块内，避免类似郑州暴雨中“一环断则全网滞”的全局瘫痪，精准破解基础设施互联带来的风险传导链。

（三）伦敦注重城市规划创新，减少城市运行的脆弱性

针对人口空间分布不均导致的风险叠加性，伦敦通过“生态工程+社区自治”双轮驱动，创新性地构建了“自上而下规划+自下而上参与”的城市治理模式，减少城市运行的脆弱性。

一是通过海绵城市建设提高城市防灾减灾能力。伦敦为建设生态韧性，实施了系统化的海绵城市工程。通过投资42亿英镑的泰晤士河潮汐隧道工程，将城市防洪标准从百年一遇提升至千年一遇；全市铺设透水路面200万平方米，新建120个雨水花园，削减70%的暴雨地表径流。2021年暴雨期间，伦敦东部海绵社区内涝深度较传统区域降低60%。该工程通过空间再平衡技术，扭转老旧社区作为“风险洼地”的物理暴露劣势，从根源上消解灾害损失的空间不均衡性。

二是通过基层组织机制建设增强社区防灾减灾能力。伦敦创新性地成立了“社区防洪联盟”，居民参与排水沟清理、应急演练及风险地图绘制等活动，有效提升了基层防灾减灾能力。政府通过“防灾积分卡”制度，对积极参与防灾的社区给予基建改造资金倾斜，形成了良性激励机制。2023年洪水期间，居民自主启用社区储备的沙袋和抽水泵，成功转移被困群众800余人，将政府救援响应时间压缩40%，有效弥合流动人口聚居区等脆弱群体的防灾能力缺口。

上述国际经验表明，有效的风险治理需要技术创新与制度适配的协同推进。中国路径的优势在于，既能吸收技术赋能精华，又能依托“集中力量办大事”的体制优势，实现跨区域、跨层级资源整合。

三、构建中国特色的超大城市风险治理体系

基于超大城市风险特征与国际经验，中国需构建“全周期管控、全要素统筹、全主体协同”的现代化风险治理体系，重点体现在三大方面：

（一）全周期管控：贯通风险演化链条，构建闭环治理体系

聚焦风险“识别—评估—预警—处置—恢复”全链条管理，强化时序衔接与动态迭代能力。一是完善多灾种综合风险评估体系，定期开展城市风险“体检”，依托数字孪生技术模拟台风、地震等复合灾害场景，动态优化应急预案与资源调度方案；二是健全基础设施全生命周期健康管理机制，建立抗震、防洪等性能的动态评估标准，推动老旧设施更新与新建工程韧性标准同步升级；三是深化灾后恢复的“韧性重构”模式，将重建规划与空间功能优化组合，如推动受灾区域向“韧性社区”转型，确保风险治理闭环无缝衔接。通过全周期管理，破解风险治理盲区，实现从被动应对到主动防御的转变。

（二）全要素统筹：技术赋能与空间韧性并举，破解要素集聚困局

全要素统筹的核心，在于打破技术、空间、生态等要素的割裂状态，通过流程再造实现跨领域协同。

在风险治理过程中，在事前防范规划阶段，需将技术赋能前置，依托数字孪生技术模拟灾害链传导路径，预判交通、能源等关键节点的脆弱性，实时捕捉人口密度、设施负荷等风险要素，打造多源数据融合的“城市安全大脑”，优化基础设施布局，阻断单一灾害跨系统扩散；在事中风险处置阶段，深化“平急两用”设施建设，在交通枢纽、地下管廊等关键节点嵌入要素冗余备份功能，通过分布式布局（如京津冀非首都功能疏解）降低核心区资源过载风险；在事后韧性恢复提升阶段，推动海绵城市与生态修复工程，通过透水路面、雨水花园等工程重塑城市水文循环系统。统筹城市、区县、地块多尺度的生态屏障建设与应急资源调度，利用湿地、绿廊等生态要素在空间上消解跨域风险传导。既在纵向时序上贯通“防—减—抗—救”环节，更在横向维度实现技术工具、物理空间与制度资源的系统耦合，为超大城市破解要素集聚困局提供中国方案。

（三）全主体协同：构建多元共治生态，筑牢风险防控“人民防线”

构建“政府主导、市场参与、社会协同”的责任共担体系，激发治理合力。一是完善区域联防联控机制，推动京津冀、长三角等城市群建立跨域应急资源调度平台，打破行政壁垒与信息孤岛，实现灾害信息共享与资源统筹调配；二是推广“政府保基本+市场补高端”模式，鼓励京东、顺丰等企业参与应急物流网络建设，构建市场化应急物资储备体系，分散灾害经济压力；三是强化社区“微治理”能力，通过“防灾积分卡”等制度设计，引导居民参与风险地图绘制、排水设施维护等基层防灾活动，培育老旧社区与流动人口聚居区的内生韧性。全主体协同需依托制度创新，将体制优势转化为治理效能，形成风险防控的全民参与格局。

中国特色超大城市风险治理体系需以全周期管控破解风险演化不确定性，以全要素统筹应对要素集聚复杂性，以全主体协同消除社会脆弱性。通过技术赋能与制度创新的双轮驱动，我国将走出一条兼具国际视野与中国特色的风险治理现代化路径，为全球超大城市安全发展贡献中国智慧。

（作者单位：应急管理部国际交流合作中心）

 

（《人民周刊》2025年第10期）

（责编：张若涵）