区分“目标政策”与“工具政策”构建高效协调的宏观调控新机制

宏观调控是党和国家治理经济的重要方式。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国宏观调控有效应对了国内外复杂多变的外部冲击，突出保经营主体、保民生就业两大主题，积极稳妥化解国内结构性改革压力，取得了突出成就。今后一个时期，还要加强政策目标、工具之间的协调配合，不断完善有效协调的宏观调控新机制，保持经济在合理区间运行，为实现经济高质量发展营造良好的条件与环境。
　　合理分解战略目标，明晰年度宏观调控任务
　　加快建立与高质量发展要求相适应、体现新发展理念的宏观调控目标体系，是健全宏观经济治理体系的重要内容。对于宏观调控目标，可围绕不同时期党中央确定的重大战略任务，在时空上做出分解，确定年度工作目标与重点任务。根据某一时期的具体情况，按照轻重缓急进行排序，明确某一时期的关键目标，避免同一时期目标多元化，尽可能将年度宏观调控要达到的政策目标清晰化。对重大政策调整和改革措施预先进行“沙盘”推演，对不同政策选项的经济和社会后果做到心中有数。在此基础上，进一步完善宏观经济政策协调机制，加强各部门在政策时序、边界、工具、方向、目标上的协调，形成调控合力，力避“合成谬误”和“分解谬误”。进一步完善中央和地方在宏观调控上的分工协调机制，防止出现“宏观调控地方化”倾向。中央层面根据国内外形势与经济社会发展需要，确定好宏观调控的目标任务。地方层面要强化对宏观经济政策的理解、执行和传导，引导经营主体积极响应和实现宏观政策意图。
　　合理区分宏观调控中的目标政策与工具政策
　　在我国宏观调控政策中，除了传统的财政政策、货币政策，还有西方国家所没有的就业政策、投资政策、产业政策、区域政策、改革政策、社会政策、开放政策等。政策体系的多样化，一方面扩展和丰富了宏观调控的政策工具箱，提高了调控的灵活度，但另一方面也使政策组合的可能性更加多样化、反应机制复杂化，大大提高了政策协调难度。在我国经济政策体系中，要区分“目标政策”与“工具政策”。区域政策、改革政策、社会政策、开放政策等主要属于目标政策范畴，即一定时期内通过各方面的努力要达到的目标。财政政策、货币政策属于工具政策范畴，是实现上述目标所要倚重的手段和工具。要进一步理顺政策传导机制，清除政策传导中的淤点堵点，缩短政策时滞。要基于统计数据、调查数据、即时数据，不断完善各类经济预测模型，必要时设立国家经济政策实验室，对政策效应与影响进行科学的评估和监测。
　　加强财政政策和货币政策的协调配合
　　宏观调控中发掘并加强财政政策的总量调节功能、货币政策的结构调节功能，是近年来我国宏观调控手段有别于传统宏观调控的重要特点。一方面，要看到在特定的发展阶段和历史背景下，这种非传统的宏观调控方式增强了调控的精准性，促进了结构优化，并在协调稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定等多重目标时，找到了一个动态平衡点。以财政政策为例，通过连续实施大规模的减税降费、增加地方政府专项债等，对宏观经济的总量调节起到了一定的作用。在货币政策方面，通过创立专项再贷款、普惠型中小微企业贷款等结构性工具，重点针对经济社会发展中长期存在的结构性问题，如实体经济、中小企业、民营企业融资难融资贵的问题以及创新与绿色发展的资金需求问题等，加大支持力度，改善经济结构。今后，还要深入研究财政政策、货币政策在总量与结构上的双向作用，仔细分析其中的利弊得失、节奏力度、边界范围和限制条件。长远而言，要发挥财政政策在结构调整方面的优势，瞄准重大结构性问题发力，在促进区域协调发展、加快基本公共服务均等化、改善收入分配、加大重大基础设施建设等方面努力作为。同理，货币政策还是要充分突出其在总量调节方面的优势，努力保持货币增量与经济增速之间的基本一致，既不能过少也不能过多，保持物价总体稳定，同时要用好利率这一市场经济的神经中枢，引导和调节各类经济行为。
　　需要指出的是，无论是过去还是现在、未来，财政政策与货币政策的交集都是“政府债务”部分。过去主要集中在国债，当下则主要集中在地方政府债务上。要全面认识地方政府债务具有的财政、金融双重属性，财政部门要着力防止地方政府债务的过快增长；货币部门则要加快建设政府性债券市场机制，相互协调配合，控制和管理好这个影响经济循环的堵点。围绕今后我国经济发展的主线，财政和金融都要找准自己的位置，即财政投资要突出基础性、公共性、结构性，重在弥补市场失灵和市场缺位；货币政策则要突出总量控制、相机抉择、灵活机动的优势，保持流动性的合理充裕。
　　进一步做好宏观调控中的预期管理
　　信心比黄金更重要，预期管理是宏观调控的重要内容。市场经济条件下，经营主体众多，利益多元，做好预期引导和沟通工作对于稳定宏观经济具有重要意义。预期管理做得好，事半功倍，反之事倍功半，甚至可能造成相反的效果。要加强制度建设，良好的制度是稳定预期的根本来源。增强对经济增长与经济运行规律的把握，唯其如此，才有可能提高宏观调控的前瞻性与可预见性。尽力保持政策的连续性、稳定性，减少不确定性。提高公共政策透明度，重大政策出台前要在一定范围内公开，做好舆论铺垫，主动回应社会重大关切，及时澄清模糊或不实信息，防止和化解舆论误导与炒作。强化经济监测预测预警能力，充分利用大数据、人工智能等新技术，建立重大风险识别和预警机制，加强社会预期管理。适时应对各种短期冲击因素，正确引导社会预期。
　　（作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬）

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