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迄今为止，如何应对旱涝等突发性自然灾害，仍是人类社会无法完全解决的问题。就灾害治理而言，中国很早以前就产生了国家干预、综合治理的观念与实践，成为中国5000多年文明得以发展传承的一个重要保障。关于灾害综合治理的构想，最早可以追溯到先秦时代。如《周礼》中“以保息六养万民”“以廪人掌九谷之数”“以荒政十有二聚万民”等说法阐发的备荒救灾观念，《尚书》“洪范”“禹贡”中关于气象和治水问题的表述，展现了先民力图对灾害进行综合防治的思想雏形。《周礼》《尚书》阐述的这些原则，为后世所遵循并推广。清代本着“政在养民”的传统治理理念，集历代抗灾经验之大成，构建了较此前各代更为完整的灾害治理体系，形成了一套内容丰富的防灾减灾救灾机制。
备荒仓储与慈善事业
较为完备的备荒仓储系统是清代防灾机制的重要组成部分。备荒仓储在清代以前已经历了长期的演变，最具特色的是汉代创造的常平仓、隋唐时期创造的义仓、宋代创设的社仓。清代把前代关于备荒仓储的诸多构想和经验进一步完善，建立起了以常平仓、社仓和义仓为代表的“三仓制”，使备荒仓储体制得到前所未有的发展，也成为中国传统仓储的高峰时代。同时，清代还有其他许多仓种作为补充，比如主要用以漕粮运输和贮存的漕仓，以及旗仓、营仓等。漕仓等类型主要功能不是备荒，但在紧急状态下也可以补充备荒仓储。如此一来，以“三仓制”为核心的备荒仓储建设，使得清代形成了一个规模庞大的仓储系统。在18世纪，备荒仓储很长时期保持在5000万石左右的储粮。19世纪前半期有所下降，但在1850年前也大体维持在年储量3000万石的水平。在当时世界范围内，这种备荒仓储系统及其规模都是极为罕见的现象。尤其是同时期的欧洲社会，既没有积贮备荒的观念，更没有这种系统化的仓储体制。
此外，慈善事业的普及也是清代防灾机制的有效补充。《周礼》所说的“保息”类慈善活动，在中国有悠久的历史。宋明时期，慈善事业就曾发展到较高的水平。清代慈善事业到17世纪晚期便恢复了较为繁盛的状态，清代较为繁荣的经济区域和许多城市中都出现了善会善党等慈善组织，这些组织类型多样、功能各异，但都具备对特殊群体提供社会保障和社会救济的功能。同时，官办慈善事业也在清代得到推广。例如，直隶省官府在18世纪普遍设立了养济院，基本覆盖了全省所属100多个州县。这些养济院的建设，对当地养老和济贫都提供了很大的帮助。另外，各类慈善义举在清代也非常普遍。义渡、义冢、义田、义学等以“义”为名的设施或机构，在各省比比皆是。到了晚清时期，诸如红十字会等源自西方的慈善公益组织传入中国后，都大力依托中国本土慈善事业的基础，实现了本土化与国际化的良好衔接。当然，无论是本土的还是舶来的慈善事业，客观上都有助于提高普通民众的灾害应对能力。
水利建设与灾害预警
为了有效减轻旱涝等灾害的危害，清代多措并举大力推广水利事业，并使其成为清代减灾机制的重要组成。一是河防体制建设。从康熙朝开始，江河治理成为一项国家重点政策。以永定河整治为发端，到黄河、运河，再到长江、珠江，清代对于江河治理形成了一套专门体制，极大改善了大型洪灾的防御能力。类似的大型治理工程，还有雍正、乾隆时期开展的海塘建设。这些大型水利工程，如果没有国家支持，依靠民间力量是难以完成的。二是中小型农田水利建设。这项建设主要集中于北方地区，对于加强抗灾能力也有非常重要的作用。以《大清会典》为代表的清代许多官书表明，官府对中小型水利建设也高度重视。比如围绕京师周边的畿辅水利建设，从雍正朝为始，直到晚清时期，官府对之投入了很大的力量。这些中小型农田水利设施有助于提高土壤肥力，也提高了亩产量，最终也加强了当地的抗灾能力。三是民间自行开展的水利建设。在长江中下游、珠江三角洲等地区，民间水利事业得到了较大的发展。特别是江南、岭南以及江汉平原等区域的地方社会力量，比北方地区拥有更多的社会资源和更强烈的主观意愿，从而有力维持了这些地区民间水利事业的发达局面。
与此同时，清代建立起预判旱涝等灾害的灾害预警系统，丰富完善了清代减灾机制。它主要包括两种制度。其一是雨泽奏报制度。气象观测活动至少可以上溯到殷商时代，正式奏报活动则在秦汉时期已有雏形。但直到清代，雨泽奏报活动才得以规范化、法制化。这项以晴雨录、雨雪分寸单为主体的奏报机制，附属于清代奏折制度，从康熙朝中期开始实施，一直延续到清末，相关档案保存得非常完整。最典型的例子是，作为直隶总督的李鸿章，即便在甲午战争期间，也从未中断向朝廷奏报关于直隶地区雨雪分寸的情况。其二是粮价奏报制度。这种奏报活动的制度化，目前可以追溯到唐代。但唐代以降的粮价奏报，既不系统，范围也有限。清代则把粮价奏报制度推广到全国，并形成了连贯系统的档案记录。雨泽和粮价奏报制度的主要作用，是帮助政府在收集气象和市场信息的基础上，预判各个地方发生旱涝等灾害的可能性，以及粮食市场是否会出现剧烈的波动，从而影响国计民生问题。清代保存下来的雨雪粮价单，学界以往多认为是了解中国古代市场发育的素材，但就其实质而言，更是中国古代进行灾害预判和预警的原始记录。与前近代世界其他地区相比，这种灾害预警系统可谓是中华文明的一项创制。
官府救济与民间赈灾
前述《周礼》描述的“荒政十有二”，奠定了后世荒政的基本格局。清代大力借鉴前代经验，在18世纪将中国传统荒政发展到一个新阶段，形成了一整套完整的救灾体制。这套体制大体上包括四个方面，即查灾、筹赈、救济和其他配套措施。查灾又分为报灾、勘灾、审户三个程序。按照清代规制，这些程序要解决报灾期限、成灾分数、灾民等级等重要问题，以便政府在确切掌握灾情的基础上来筹划救灾举措。筹赈活动是在朝廷的指令下，根据具体受灾情况来进行各类赈灾物资的筹集，遇到特大灾荒发生时，更需要在全国范围内开展赈粮赈款等资源的调配。救济活动主要包括两方面措施：其一为灾蠲，即朝廷根据勘查的田地成灾分数，给予应征地丁钱粮以相应比例的蠲免或缓征；其二为赈济，即根据灾民等级发放赈灾钱粮，其发放形式则有急赈、正赈、展赈、补赈和工赈等。此外，清代荒政还制定了多种多样的救灾配套措施，如以安置流亡灾民为目标的抚恤、施粥、留养及资遣等活动，以灾区善后为目的的除害、赈贷、平粜及掩埋等活动。这些配套措施大都因地制宜、形式多样，往往是灾区施济时不容忽视的内容。
除了以官府为主体的荒政体制外，清代救灾机制的另一重要部分，是民间赈灾事业的发展。大约从18世纪末期为始，随着清朝国力日趋衰颓，凭恃官力的荒政体制越来越难以维持，民间赈灾活动日趋活跃。在康雍乾时期，虽然局部地区出现了主要由民间力量发起的赈灾活动，但规模有限，总体上也处于官赈的附庸地位。进入19世纪后，民间赈灾在清代救灾机制中的地位显著上升。特别在江南等经济发达地区，民间力量逐渐表现出更多的赈灾主动性。以“乡赈”“土赈”或“义赈”为名的民赈活动，与官赈并行不悖且相互补充，形成了颇具特色的地方性赈灾体制。19世纪70年代末期席卷华北的“丁戊奇荒”爆发后，江南地方社会的赈灾力量率先发起了义赈活动。以此为起点，义赈构建了一套较为完善周密的组织体制，也迅速发展成为晚清时期具有广泛影响的大规模民间赈灾事业。晚清义赈的兴起与发展，不仅大大超越了传统时代民赈活动的水平，而且对当时日形疲敝的官赈体制形成了有效的辅助和补充，有力推动了中国救灾机制的近代化演变。
清代对灾害进行综合治理的理念与实践，既对维持社会发展和社会稳定起到了积极作用，也是对中国历史上抗灾经验和传统的继承和发扬。
（责编：赵珊）
