多元协同共塑人工智能全球治理新秩序

当今世界，人工智能作为引领新一轮科技革命和产业变革的战略性技术，正以“头雁”之势深刻重塑全球生产生活方式、重构国际竞争格局。从医疗诊断的精准赋能到公共服务的高效升级，从产业转型的深度革新到民生改善的持续助力，人工智能以其技术迭代的突破性与应用场景的广泛性，为人类社会发展注入强劲动能。但机遇与挑战并存，算法偏见可能加剧社会不公，数据滥用威胁隐私安全，技术垄断阻碍公平竞争，数字鸿沟扩大发展差距，这些风险隐患相伴而生，使得人工智能治理已远超单纯技术议题范畴，成为关乎全球公平正义、安全稳定与可持续发展的重大国际命题。

面对这一全球性课题，习近平总书记高瞻远瞩地指出，“坚持以人为本、智能向善，在联合国框架内加强人工智能规则治理”。这一重要论述深刻把握人工智能发展规律与全球治理大势，既为破解治理难题、促进技术向善提供了根本遵循，也为各国携手构建人工智能全球治理新秩序指明了前进方向，彰显了中国对全球科技治理的责任与担当。

一、全球人工智能治理的现实困境与深层挑战

人工智能技术的跨国界、跨领域特性，决定了其治理必须坚持全球协同、合力推进。然而，当前全球治理体系仍处于规则重塑的关键阶段，受发展阶段差异、价值理念分歧、利益诉求多元等多重因素制约，治理效能面临多重瓶颈，突出矛盾日益显现。

规则体系“碎片化”与治理共识“稀缺性”的矛盾尤为突出。当前，全球人工智能治理规则主要由部分国家和区域组织主导构建，形成了差异化的治理模式：有的侧重技术创新与市场效率，实施宽松监管政策；有的强调风险防控与权利保障，构建高门槛、强规制的监管框架。这些区域规则虽在特定范围内具备实践价值，但因缺乏全球层面的协调对接，极易引发规则冲突与监管套利，增加跨国企业合规成本，阻碍全球人工智能技术有序扩散。更需警惕的是，部分规则带有明显排他性，将技术标准与价值理念捆绑，忽视不同国家发展阶段差异和现实需求，导致全球治理规则在源头上存在代表性缺失。据统计，全球人工智能治理框架虽已逾60个，但源自“全球南方”的方案不足1/5，这种不均衡的治理格局难以形成普遍认可的治理共识，严重影响了全球治理体系的公正性与有效性。

治理参与“不均衡”与发展诉求“普惠性”的矛盾持续深化。人工智能治理话语权分配与技术发展水平高度相关，发达国家凭借在算法、算力、大数据等核心技术上的先发优势，以及对跨国科技巨头的掌控，在国际规则制定中占据主导地位。全球92%的人工智能研发投入集中于北美、东亚和欧洲，核心底层技术专利多被美、欧、日等发达国家及少数科技巨头主导，这些巨头还常通过产业联盟将自身利益嵌入治理规则。相比之下，广大发展中国家因技术、资金、人才短板，在治理议程设置、规则制定、监督执行等环节处于边缘地位，许多发展中国家的人工智能政策仍停留在技术普及阶段，难以充分表达自身在数据安全、技术转移等方面的合理诉求。这种“中心—边缘”的治理结构，导致现有规则更多反映少数国家利益，进一步加剧了全球数字鸿沟和智能鸿沟，与发展诉求的普惠性要求背道而驰。

执行效能“落差化”与制度约束“刚性”的矛盾亟待破解。治理规则的生命力在于执行，而从全球层面看，人工智能治理面临“规则制定与执行能力不匹配”的突出问题。一方面，部分国家受制于技术能力不足、监管资源匮乏，难以有效落实复杂的治理要求，比如人工智能大模型审查所需的大规模计算资源和专业技术能力，对多数技术基础薄弱国家而言难度极大；另一方面，国际层面缺乏有效监督问责机制，对违反治理规则的行为难以形成强力约束，部分跨国企业往往倾向于在监管宽松地区规避合规要求，引发“劣币驱逐良币”现象。此外，不同国家和地区监管能力差异显著，这种内部差异不仅影响区域规则执行效果，更制约其在全球范围内的示范推广作用，严重削弱了全球治理体系的整体效能和制度正当性。

二、协同构建人工智能全球治理体系的实践路径

应对全球人工智能治理挑战，必须秉持共商共建共享的全球治理观，践行人类命运共同体理念，借鉴各国治理实践经验，以规则协同为引领、能力建设为支撑、多元合作为纽带，探索包容发展路径，实现技术创新与风险防控的动态平衡。

以弹性立法筑牢本土化治理根基，为全球治理提供制度支撑。完善的法律体系是人工智能健康发展的重要保障，各国应立足自身发展阶段与产业实际，构建兼具针对性与灵活性的治理规则。既要吸纳风险分级、全过程评估等成熟经验，对智慧医疗、自动驾驶等高风险领域严格监管，筑牢安全防线；也要为商业创新预留充足空间，避免过度规制抑制技术活力。中国在治理实践中积极探索，已出台《生成式人工智能服务管理暂行办法》，发布《人工智能安全治理框架》1.0版及2.0升级版，持续完善风险分级治理措施，为全球治理提供了有益借鉴。未来，各国应进一步整合分散规制，构建与技术发展相适配的法律框架，同时在核心伦理准则上达成共识，推动形成相互兼容、相互支撑的制度体系，为全球人工智能治理筑牢根基。

以标准互认破解跨境治理壁垒，促进规则协同衔接。国际标准是打破治理碎片化的关键抓手，要充分发挥国际标准化组织、联合国等多边机构的主导作用，推动各国将技术创新成果转化为国际标准，在术语定义、数据安全、伦理规范等基础领域凝聚广泛共识。中国提出的《全球人工智能治理倡议》和《人工智能全球治理上海宣言》，倡导“以人为本、智能向善”，为推动标准互认、规则协同提供了中国智慧。应鼓励各国企业、科研机构深度参与国际标准制定，将场景应用经验转化为制度资源，避免单一区域规则垄断。同时，积极探索建立区域间规则互认机制，通过合规评估结果互认、监管信息共享、联合执法协作等方式，降低跨国企业合规成本，促进技术、数据等创新要素自由流动，破解跨境治理壁垒。

以能力建设夯实治理实施支撑，弥合全球治理鸿沟。治理效能的提升离不开坚实的技术支撑与机制保障，各国应加强人工智能监管专业人才培养，组建跨学科人才队伍，提升监管机构对核心技术的理解与审查能力，缩小规则标准与执行能力的落差。强化跨部门协同治理，建立数据保护、行业监管、伦理审查等多领域联动机制，完善信息共享、会商研判、联合处置流程，提升治理响应速度与精准度。面向广大发展中国家，应通过技术转移、人才培训、资金支持等国际合作，助力其夯实治理基础能力，这不仅是弥合全球智能鸿沟的道义责任，更是提升全球治理整体效能的必由之路。中国始终高度重视帮助全球南方国家加强技术能力建设，通过“一带一路”数字合作网络共享人工智能治理最佳实践，为全球治理能力均衡发展作出积极贡献。

以多元共治破解制度摩擦难题，凝聚全球治理合力。人工智能治理的复杂性与系统性，决定了单一主体难以独力应对，必须构建政府、企业、科研机构、社会组织多方参与的共治格局。在尊重各国制度自主性与发展道路选择权的前提下，可在人工智能伦理规范、绿色算力建设、公共服务普惠应用等共识领域建立跨国合作机制，分享治理经验，协调政策立场。要坚持多边主义，反对“小院高墙”和技术垄断，共同维护开放包容的治理环境。深化全球产业链供应链协同，通过技术创新与布局多元化提升韧性，降低制度摩擦的不利影响。推动形成“治理协同—产业联动—创新赋能”的良性循环，让人工智能技术在规范轨道上焕发创新活力，真正实现“智能向善”的发展目标。

三、人工智能全球治理的发展方向与未来图景

人工智能技术的持续演进与深度应用，将推动全球治理体系不断完善升级。展望未来，人工智能治理将逐步实现从碎片化治理到协同治理、从被动应对到主动防控、从风险防控到价值共创的深刻转变，朝着更加公正合理、开放包容的方向发展。

治理规则将从“区域自主”走向“多元协同”，形成兼容并蓄的治理格局。随着人工智能技术跨境流动日益频繁，单一区域规则的外溢效应将促使各国加强规则沟通互认，逐步形成“基础标准统一、具体规范差异”的治理新格局。在数据安全、算法公平、伦理底线等核心议题上，国际社会将凝聚广泛共识，形成具有普遍约束力的国际准则，为全球人工智能发展划定“安全红线”。同时，国际治理规则将充分尊重各国国情差异，为各国保留根据自身发展阶段调整实施细则的空间，实现统一性与多样性的有机结合。中国将继续高举构建人类命运共同体旗帜，积极推动在联合国框架内凝聚治理共识，以《全球人工智能治理倡议》实践成果为基础，推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展。

治理模式将从“事后追责”转向“全周期防控”，提升治理精准效能。依托治理经验积累与技术手段迭代升级，人工智能治理将更加注重源头防控与过程监管，构建覆盖研发、部署、应用、迭代全生命周期的风险治理体系。借助人工智能技术赋能监管，实现风险自动识别、实时预警、精准处置，推动监管模式从“被动应对”向“主动防控”转变。这种治理模式的转变，既体现了对技术发展规律的深刻把握，也彰显了以人民为中心的治理理念，将为人工智能技术持续创新保驾护航，实现发展与安全的动态平衡。

治理目标将从“风险防控”升级为“价值共创”，彰显人类共同福祉。未来的人工智能治理，将超越单纯风险防控范畴，更加注重促进技术普惠与社会公平。通过包容性治理规则设计，打破技术壁垒与数字鸿沟，保障不同国家、不同群体平等享受技术红利。推动人工智能在减贫济困、医疗卫生、环境治理等公共服务领域广泛应用，让其成为促进全球发展正义、实现共同富裕的重要力量。这一目标与和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值高度契合，将让人工智能真正造福全人类，为人类文明进步注入持久动力。

人工智能全球治理是一项长期复杂的系统工程，需要各国秉持开放包容、互利共赢的态度，在实践中不断探索完善。中国作为人工智能发展大国，始终坚持多边主义，立足“以人为本、智能向善”的治理理念，愿以自身发展为世界提供新机遇，依托《人工智能安全治理框架》等实践成果，积极参与全球规则制定、主动分享治理经验。让我们携手同心，以多元协同凝聚治理合力，共同构建公正合理、开放包容的人工智能全球治理新秩序，为推动构建人类命运共同体注入强劲动能。

（作者刘娜为中国传媒大学外国语言文化学院师资博士后，刘典为复旦大学中国研究院副研究员、清华大学人工智能国际治理研究院战略与宏观研究项目主任）

（责编：张若涵）