早期国家保护区划定存在的深层问题及对策建议

我国是世界上生物多样性最丰富的国家之一，拥有高等植物3.6万余种、脊椎动物7300余种，分别占全球总量的10%和14%。截至目前，我国已建立各级各类自然保护地6736处，包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、水产种质资源保护区等多种类型，覆盖全国15%的陆域面积，为保护珍稀濒危物种、维持生态系统服务和推动生态文明建设作出了重要贡献。同时也要看到，伴随着经济社会快速发展和生态环境保护理念的深化，早期建立的保护区体系仍存在一些深层次问题，需要关注并采取措施加以解决。

一、国家级保护区划定管理存在的问题

一是保护区规划粗放失准。早期保护区规划缺乏系统的生态本底调查和长期的监测数据支撑。许多保护区建立在“抢救性保护”的理念基础上，缺乏对生态系统演替规律和物种分布特征的深入研究。随着遥感技术、地理信息系统和生态模型的发展，原先基于粗略地图和有限调查数据划定的边界，已经不能准确反映实际的生态格局和保护需求。甘肃省安西极旱荒漠国家级自然保护区是典型例证，该保护区在划定过程中，将瓜州县的双塔、布隆吉、锁阳城、沙河等4个乡镇19个行政村的人居建筑、耕地、道路等生产生活区域全部划入保护范围，形成了保护目标与人类活动高度重叠的困境。类似情况也出现在山东省崆峒列岛刺参国家级水产种质资源保护区，该保护区将人类活动频繁的崆峒岛、马岛和担子岛划入保护范围，且保护区紧邻繁忙航道和避风锚地，既影响了当地渔民正常的生产生活，也大大削弱了种质资源保护的实际效果。

二是生态系统完整性遭割裂。保护区的核心功能在于维持生态系统的完整性和稳定性，然而，现实中行政边界的分割常常导致完整的生态系统被人为肢解，严重影响了保护效果的发挥。安徽省安庆地区的案例尤为突出，除了由原农业部长江流域渔业资源管理委员会直接设立的长江刀鲚国家级水产种质资源保护区外，市县两级政府又叠加申报了长江安庆段长吻鮠大口鲶鳜鱼等7个国家级水产种质资源保护区。仅在望江县县域内，就密集设立了长江安庆段四大家鱼、泊湖秀丽白虾青虾、武昌湖中华鳖黄鳝3个国家级水产种质资源保护区。特别是，长江安庆段四大家鱼国家级水产种质资源保护区以长江中心线为界，仅覆盖长江北岸一侧的宿松县和望江县的长江水域，而没有包含长江南岸一侧的江西省彭泽县和安徽省东至县的相关水域。这种划界方式完全忽视了四大家鱼的洄游习性和种群交流需求，违背了基本的生态学原理。

三是空间管控过于刚性。现行的保护区管理政策往往采取“一刀切”的模式，要求在保护区内除现状建设用地外均划为禁止建设区。这种僵化的管理模式，对于那些因历史原因被误划入保护区范围内的社区居民而言，带来了严重的生产生活困难。湖南省桃源县乌云界国家级自然保护区的情况颇具代表性，该保护区将原本应该确权给林农的天然林和百姓投工投劳甚至贷款种植的人工林纳入保护范围，严格执行禁伐政策，导致林农不仅无法从多年的劳动投入中获得相应回报，还要承担沉重的还贷压力，引发了强烈的社会不满情绪。更为极端的事例发生在广西某保护区，因阻止村民采伐林木，曾引发200余人的群体性冲突事件，极大地激化了干群矛盾，影响了社会稳定。安徽省望江县长江安庆段四大家鱼国家级水产种质资源保护区，将部分早已建成的码头、居民房屋、重要圩口等基础设施划入保护区核心区，致使群众的危旧住房无法进行必要的翻修改造，基本的生活需求得不到保障。

四是动态调整机制缺失。生态系统是一个动态演替的过程，保护对象的分布和数量也会随之发生变化。然而，现行的保护区管理制度缺乏相应的动态调整机制，难以适应这种变化。2020年1月1日开始实施的长江“十年禁渔”政策，为我们提供了一个重要的观察窗口。在这一严格的政策背景下，长江水域原有的以“限捕限渔”为目标设立的各类种质资源保护区，其功能性在很大程度上已经被更全面的禁渔措施所取代。如果继续维持这些保护区的原有管理模式，不仅会造成管理资源的浪费，还会增加基层的执行成本。

二、对策建议

党的二十届四中全会明确提出“加强生物多样性保护”“开展生态保护修复成效评估”，对自然保护地体系建设作出新的部署。为有效解决上述问题，更好地以生态环境高水平保护推动经济社会高质量发展，提出如下政策建议：

（一）坚持科学评估，建立动态优化机制。一要开展系统性普查评估。 建议由国家林草局、农业农村部牵头，联合中国环境科学研究院等科研机构，对所有早期划定的国家级保护区开展系统性科学评估。重点采用高分卫星遥感、无人机巡查、GIS空间分析等现代技术手段，结合深入的野外实地调查，重新核实每个保护区的生态保护价值、主要保护对象的状态变化以及边界划分的合理性。二要实施精准化调整优化。对于评估发现的确实存在重大问题的保护区，按照“保护优先、兼顾发展”的原则，依法依规进行优化调整。对那些确无核心生态价值且承载重要生产生活功能的区域（如误划的村落、耕地、基础设施），经过严格论证和审批程序，可以将其调出保护区范围或从核心区调整为其他功能区。三要构建常态化管理机制。建立常态化的评估与调整优化机制，明确并简化国家级保护区范围与功能区调整的技术规范、申报流程和审批权限，可优先在长江、黄河流域等重点区域开展试点，积累经验后全国推广。对因政策升级导致功能冗余的保护区，应优先评估、精简或整合，避免管理资源浪费。

（二）坚持系统观念，推进整体性保护。一要建立跨区域协同机制。 针对因行政分割造成的生态系统碎片化问题，应当在国家层面推动建立跨省域的保护区协同管理委员会。可以在长江流域选择2～3个典型区域开展试点，摸索跨行政区域保护区协同管理的有效模式。试点成功后再向全国推广，逐步建立起基于自然地理单元的整体保护格局。二要推进保护区间整合归并。对功能重叠、范围交叉或管理分散的相邻保护区，应当进行必要的整合与归并。通过科学的规划设计，将小而散的保护区整合为规模适中、功能完备的大型保护区，从而提高管理效率和保护效果。三要完善生态保护补偿机制。建议扩大中央财政转移支付规模，提高补偿标准的科学性，确保那些为生态保护做出贡献的地区和群众得到合理的补偿，从而实现生态保护与区域发展的良性互动。

（三）坚持民生为本，创新弹性管理模式。一要妥善解决历史遗留问题。对那些确因历史原因被误划入保护区核心区或缓冲区，且严重制约民生改善和安全隐患消除的区域，在经过科学评估和法定程序后，应当允许进行必要的改造和维护。二要实施差异化管控策略。建议农业农村部等部门制定国家级保护区差异化管控指南，在确保核心生态功能不受损害的前提下，对不同功能区实施精细化、差异化管理政策。核心区严格禁止开发建设活动；缓冲区允许开展必要的科学研究、生态监测等活动；实验区则可探索适度的生态友好型发展模式。三要探索保护性开发路径。在严格遵守生态保护要求的前提下，支持和引导保护区及周边地区发展生态旅游、自然教育、生态农业等绿色产业，实现生态效益与经济效益的统一。

（四）坚持改革创新，完善制度保障体系。一要健全法律法规体系。加快推进《自然保护地法》等专门立法进程，构建完善的保护地法律体系。同时，要及时修订《自然保护区管理条例》等现有法规，使其更加贴合新时代的保护需求。二要创新资金投入机制。建立多元化、可持续的资金保障体系。一方面要继续加大政府投入力度，另一方面要积极引导社会资本参与，形成政府与市场协同发力的良好局面。特别是要完善生态保护补偿政策，进一步明确补偿的主体、标准、方式和监管措施，确保补偿资金的公平分配和有效使用。三要强化科技人才支撑。加大对保护区科研监测的投入力度，建立天空地一体化的监测网络体系。同时，要加强专业人才培养，通过与高校、科研院所合作，定向培养保护区管理需要的专业技术人才。

（作者为中共安徽省望江县委书记）

（责编：张若涵）