全面提升我国对外投资科学性、安全性的对策建议

2025年我国对外直接投资1743.8亿美元，同比增长7.1%，对外投资存量连续9年位居世界前列。与此同时，对外投资的科学性、安全性仍存在突出短板。中电投缅甸密松水电站、中国铁建沙特麦加轻轨、岚桥集团澳大利亚达尔文港租赁项目、闻泰科技收购荷兰安世半导体、小米在印度遭遇税务与外汇合规调查等典型案例，均遭遇重大风险、显著损失或严重不良影响，亟需系统施策、扭转局面。习近平总书记指出：“这些年我国企业走出去面临不少新问题，需要重点研究如何提高对外投资的科学性、安全性，如何加强海外利益保护。”实践证明：科学性是前提，重在布局合理、研判精准、决策理性，从源头降低风险；安全性是底线，重在风控严密、合规到位、预警及时，切实保障资产安全与收益稳定。

一、我国对外投资科学性、安全性存在短板的主要原因

（一）顶层法律与协定体系不完善

我国尚未出台统一的对外投资法，相关规则分散于部门规章，立法层级偏低、系统性不足，审批监管、权益保护、争端救济等规则衔接不畅。国家发展改革委《企业境外投资管理办法》与商务部《境外投资管理办法》在核准备案范围、流程上存在交叉重叠，多头审核增加企业手续成本。我国已签署生效双边投资协定111个，但高标准协定占比不高，部分条款偏原则化，缺乏具体可操作的争端解决机制。已建成的全球国别投资大数据平台尚未成熟运营，部门数据壁垒、国别信息更新滞后等问题依然存在。

（二）企业投资决策科学性不足

我国对外投资面临地缘政治、气候灾害、绿色壁垒、安全威胁等多重挑战：部分国家政权更迭、政策反复，易造成协议重谈、资产冻结；极端天气推高运营成本，加大供应链断裂风险；欧盟碳关税调节机制（CBAM）、ISSB气候披露规则抬高合规门槛，不少中企ESG能力短板突出；局部冲突与恐怖活动直接危及人员资产安全。民企普遍缺乏专业的国别风险研判与项目可行性论证，存在重规模轻效益、重扩张轻风控倾向。部分央企未开展海外投资量化风险评估，对东道国政策与地缘风险研判不足，遭受重大损失，拖累我国对外投资整体形象。去年我国对越投资项目406个、金额53亿美元，占越南新批外资31%，但中企退出数量大幅攀升，今年一季度仍在持续。主要原因是企业盲目跟风，迷信低成本优势，未充分调研当地市场、竞争格局与法律合规环境，叠加供应链短板、用工成本上升、合规风险凸显，最终投资失败。

（三）风险防控与保险保障体系滞后

我国海外投资保险覆盖率明显低于国际跨国公司平均水平，大量中小企业未投保，一旦遇到政治征收、政策突变、战争动乱等风险，企业往往得不到任何补偿和赔付，损失只能自己承担。国家级全球国别风险动态预警平台处于试运行阶段，存在预警滞后、精准度不足等问题。多数出海企业未建立专职合规风控部门，缺乏全流程风险监测和应急处置机制，面对欧美安全审查泛化、东道国政策突变等不利情形只能被动应对。

（四）政府公共服务不足，专业服务体系薄弱

对外投资公共服务较为分散，国家级信息咨询、人才培训平台效能不足，数据更新不及时，难以及时反映东道国政策变化。例如中亚部分国家电力基础设施薄弱、审批不透明，因信息不对称导致我国光伏项目并网困难。适配跨境投资的法律、会计、市场等专业服务机构国际化水平不高，难以满足企业复杂合规与风险评估需求。

（五）海外权益救济机制不健全，维权渠道单一

海外投资权益保护以外交斡旋为主，专门司法救济、国际仲裁对接机制不完善，维权周期长、成本高、效率低。国内法律尚未形成体系化反制工具箱，面对海外资产遭遇无理征收、投资审查、技术封锁、强制行政处置等情况，缺乏明确的法律救济路径。例如建广资产联合多家上市公司参与收购英国FTDI公司80.2%股权，遭英国政府强制要求出售，2026年3月延期申请亦被否决。企业对国际仲裁规则不够熟悉，专业法律支撑薄弱，在国际投资争端解决中心（ICSID）、国际商会（ICC）等国际投资争端解决机制中胜诉率偏低，海外合法权益难以得到有效保障。

二、发达国家提升对外投资科学性、安全性的经验借鉴

（一）立法先行，构建完备法律与协定保护网络

德国以《对外经济法》为核心、《对外直接投资担保条例》等为支撑，明确投资权利、义务与救济路径（主要依托国际仲裁及国内司法程序），与全球主要经济体签订双边投资保护协定。美国依托《外国投资审查现代化法案》（FIRRMA）等法规，明确投资准入、风险管控相关规则，为企业权益保障奠定基础，同时主导构建多边投资规则，依托自贸协定、区域经贸安排纳入投资保护条款，为企业跨境投资提供稳定制度预期。2025年美国再次更新FIRRMA实施细则，进一步细化敏感技术、关键基础设施领域投资审查标准，同时推动“印太经济框架”（IPEF）投资章节落地实施，强化区域内投资保护与规则协同。

（二）设立官方专业机构，强化科学决策支撑

德国依托联邦外贸与投资署（GTAI）、德国工业联合会（BDI）等机构，共建共享并数字化升级全球营商环境与国别投资信息数据库，为西门子、博世、大众、巴斯夫等跨国公司提供信息支撑与服务保障，从源头提升投资科学性。美国设立国际开发金融公司（DFC）等机构，聚焦发展中国家基础设施、生产性服务业投资，巩固全球竞争力。日本设立贸易振兴机构（JETRO）、政策金融公库（JFC），形成“咨询+融资+担保”三位一体服务体系，为中小企业提供国别风险评级、低息贷款等服务，支持企业规避投资风险。欧盟设立欧洲投资银行（EIB）和欧盟对外行动署（EEAS）为欧盟企业海外投资提供专项融资、政治风险评估、外交协调等服务。

（三）政府市场协同，健全风险防控与保险兜底

德国实施官方海外投资担保制度，由德国出口信用保险公司（Hermes）主导，与私人保险公司风险共担，实行差异化担保费率，助力海外投资保险覆盖率提升。日本建立海外投资保险与投资损失准备金制度，由日本出口和投资保险组织（NEXI）运营，对中小企业投保给予保费补贴。美国DFC的核心业务是融资与海外政治风险保险，承保范围涵盖国有化、政策突变、地缘冲突、恐怖主义等。其他各国均已构建相应政治风险保险体系，依托政府引导、市场参与、保险兜底的协同机制，显著增强企业抗风险与损失补偿能力。

（四）官方与市场互补，完善全链条服务支撑

德国GTAI联合BDI及行业协会，为企业提供免费合规信息咨询与辅导，降低跨境合规成本。美国DFC联动私人金融机构，推出多元跨境投融资产品，为企业海外投资提供融资保障。日本JETRO在全球设立分支机构，提供咨询、对接服务，开展投资人才培训。

（五）构建多元救济机制，强化海外权益保护

德国依托完备的涉外法律体系，明确企业海外权益救济流程与标准，借助双边投资协定推动东道国完善争端解决机制。日本依托驻外使领馆设立企业权益保护工作站，收集企业海外投资诉求，对接东道国开展交涉调解，强力支持企业维权。美国海外权益保护机制独具特殊性，是法律、金融、外交、军事深度融合的复合体系，形成法律授权救济、保险兜底避险、仲裁定分止争、制裁强势威慑、条约扩容覆盖的完整闭环，以霸权工具维护自身海外权益，并通过制度化保护巩固其全球霸权地位。

三、全面提升我国对外投资科学性、安全性的对策建议

（一）加快完善顶层立法与协定网络，构建系统化制度保障

加快出台统一对外投资法，整合分散的对外投资规则，明确投资准入、审批监管、权责划分、权益保护等基础制度，补齐高位阶立法短板，筑牢法治根基。配套制定对外投资合规管理办法，细化监管要求，厘清规则边界，解决规则交叉重叠、衔接不畅问题。推动出台海外投资权益保护实施细则，统筹外交、国安、商务等力量，构建“国家—企业—社会”三位一体安全防护体系，强化海外投资权益保障。

优化双边投资保护协定布局。加大共建“一带一路”国家、新兴市场与重点投资地区的协定签订力度，对标高标准国际规则，细化征收补偿、资金汇回、国民待遇、争端解决等核心条款，完善动态更新机制。

健全对外投资国家安全审查机制。细化敏感行业、关键核心技术、高端服务业等对外投资准入审查清单，实行分类分级管控，对一般项目实行备案管理、重点项目严格核准、敏感项目从严审慎审查。

（二）健全科学投资决策体系，坚决遏制非理性投资

持续升级新华丝路“一带一路”综合信息服务平台、商务部“走出去”导航网（InvestGo）、Wind全球宏观数据库等全球国别投资大数据平台。整合商务部、外汇局、驻外使领馆、行业协会数据，实时更新各国政治、法律、税收、劳工、环保等政策动态，涵盖行业投资数据、风险评级、典型案例，为企业海外选址布局提供精准数据支撑。

建立完善对外投资项目强制前置评估制度。对央企及投资总额超5000万美元的民企海外重大项目，严格实施量化风险研判、可行性论证与合规尽职调查，将政治风险、气候风险、ESG要求纳入尽调核心内容。增设国家战略契合度、产业链安全贡献度、市场前景与营商环境适配度等关键指标，委托第三方专业机构独立开展评估，评估未通过项目一律不予备案，从源头坚决遏制非理性对外投资。

（三）完善政府市场协同的风险防控与保险兜底体系

完善中央统筹、部门协同的国别风险动态预警机制，由商务部牵头，整合外交部、国家发展改革委、外汇局、中国社会科学院等部门资源，升级全球国别风险数据库，按月更新风险评级，按季度发布《中国海外投资国家风险评级报告》，对高风险国家和地区（如中东、部分非洲国家）及时发布投资警示。

扩大海外投资风险应急处置专项资金规模，对地缘冲突、政策突变、突发事件导致的企业资产损失，提供临时救助、贷款展期、风险缓释等支持。建立完善“快速垫付+协同追偿”机制，为受困企业提供及时救助。支持中国信保等政策性承保机构创新保险产品，将供应链中断、数据安全、合规处罚等新型海外投资风险纳入承保范围，强化风险保障能力。

引导企业建立内部合规风控体系。督促投资总额超1亿美元的企业设立专职合规部门，配备专业合规人员，将合规管理嵌入投资决策、运营管理、资金流转全流程，强化海外合规自查，主动适配东道国监管与国际规则。

（四）强化公共服务与专业服务支撑

提质升级国家级对外投资综合服务机构。对标日本JETRO、美国DFC在“一带一路”共建国家及重点投资目的地设立常驻机构，统筹提供市场调研、政策解读、国别咨询、项目评估、投融资对接、人才培训与合规辅导等一站式服务。

培育国际化专业服务机构。扶持本国法律、会计、评级机构拓展海外布局，对接国际知名机构深化合作，提升专业服务能力。对本国机构为中企提供海外尽调、合规认证等服务，给予税收减免、资金补贴政策支持。

完善对外投资金融支撑。鼓励银行推出跨境专项贷款与投融资创新产品，优化外汇备案及资金跨境汇划便利化流程，降低企业跨境投融资与经营成本。

（五）健全海外权益法治救济与多边协同保护机制

完善海外投资权益救济法律体系。落实反外国制裁法、出口管制法、《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》实施细则，拓宽法律适用范围，将企业海外资产征收、技术封锁、歧视性待遇、“长臂管辖”等纳入法律保护范畴，构建外交协调、行政调解、司法诉讼、国际仲裁等多元维权渠道，强化法治反制与风险兜底能力。

进一步扩大驻外使领馆企业权益保护工作站覆盖范围，重点在东南亚、欧洲主要国家等中资投资密集地区布局建站，及时收集企业诉求，快速对接东道国政府进行交涉调解，加强海外利益保护。

主动用好多边投资争端解决机制，深化与ICSID、ICC等机构合作，提升国际规则运用水平。依托RCEP、上合组织、金砖合作等平台，增强多边经贸规则话语权，健全跨境投资保护与争端解决体系，贡献中国方案，构建公正合理的国际投资秩序。积极参与全球投资治理及多边投资协定谈判，为我国企业海外投资打造公平稳定的制度环境。

[作者为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、商学院教授，本文为中国人民大学科学研究基金项目（24YYA03）的研究成果]

 

（《人民周刊》2026年第11期）

（责编：张若涵）