向改革要动力，以改革增活力

2025年3月5日，国务院总理李强向十四届全国人大三次会议作政府工作报告，其中“改革”一词出现40余次，成为特别重要的关键词。向改革要动力，以改革增活力。今年的政府工作报告首次提出“更加积极的财政政策”，至此，已经连续实施14年的“稳健的货币政策”被调整为“适度宽松的货币政策”。

创新求变是今年政府工作报告的一大亮点，除上述显著变化外，宏观调控方面也有不少创新。在同日举行的国新办吹风会上，政府工作报告起草组成员、国务院研究室副主任陈昌盛介绍了有关情况。比如，打破“消费是慢变量”的常规，把提振消费放在更加突出的位置，强调促消费和扩投资之间要形成互动；首次把稳住楼市股市写进总体要求；强调推动更多资金资源“投资于人”、服务于民生等。为何推出这些创新举措？究其目的，都是通过形成经济发展与民生改善的良性循环，以更好促进高质量发展。

为方便读者更好理解政府工作报告，围绕以上创新求变的亮点，本刊约请四位经济领域的专家学者进行了深入解读。

 

记者：今年的政府工作报告首次提出“更加积极的财政政策”，将连续实施14年的“稳健的货币政策”调整为“适度宽松的货币政策”。您认为之所以做出这样的安排，是基于怎样的考量，又将产生怎样的积极影响？

中国财政科学研究院原院长、全国政协委员刘尚希：在当前复杂的经济形势下，我国经济发展面临诸多挑战，同时也蕴含着巨大潜力。今年政府工作报告中“更加积极的财政政策”与“适度宽松的货币政策”的提出，是畅通经济循环、谋求长远发展的关键举措，对于释放经济增长潜力、增强经济发展韧性、化解结构性矛盾和应对风险挑战意义深远。

我国经济增速存在“倒挂”现象，名义增速低于实际增速，这一情况2023年出现并延续至2024年，如2024年实际经济增速5%，名义增速仅4.2%。这种背离常态的增速使得我国的经济潜力难以充分释放，财富价值面临贬值风险，进而引发微观感受带来的温差，影响政府收入、居民收入和企业利润，不利于经济行为主体的扩张。虽然2024年经过努力实现了5%的经济增长预期目标，但要站稳5%这个台阶，实现2025年的增长目标并非易事，经济增长的基础并不稳固。对比潜在增速（5%—6%）和实现战略目标所需的增速，现实增速仍有差距，需要宏观政策更加积极有为，持续发力、给力。

同时，我国面临内需不足和外循环路径依赖的问题。内需方面，居民消费率和最终消费率较低，在211个经济体中排名靠后，投资盈利困难，消费与投资相互制约。外循环上，我国货物贸易量大，但对外部需求依赖严重，且面临贸易环境恶化、全球经济增长下滑的困境，制造业产能消化压力巨大。此外，青年失业率偏高，社会转型滞后于经济转型升级，教育与经济社会发展需求不匹配，城乡二元结构也对青年就业和内需扩大产生不利影响。

面对上述这些问题，“更加积极的财政政策”和“适度宽松的货币政策”协同发力，有助于释放经济增长潜力。积极的财政政策通过加大赤字规模、发行超长期特别国债和增加地方政府专项债，直接投资基础设施建设和民生领域。这不仅创造就业机会，带动相关产业发展，还可改善经济发展的硬件条件，增强经济发展后劲。适度宽松的货币政策通过降准降息，降低企业融资成本，激发企业投资活力，为企业扩大生产、技术创新提供资金支持，促进实体经济转型升级发展。

在增强经济发展韧性上，两种政策也发挥着重要作用。积极的财政政策加大对教育、医疗、养老等民生领域的投入，完善社会保障体系，增强居民消费信心，提升消费能力，稳定国内消费市场，减少经济对外需的依赖。适度宽松的货币政策保持流动性充裕，为金融市场提供稳定的资金支持，增强金融机构抗风险能力，避免因资金紧张引发的金融风险，维护金融市场稳定。

为化解多年积累的结构性矛盾，积极的财政政策引导资金流向新兴产业和高端制造业，推动产业结构优化升级，助力我国制造业向全球价值链高端迈进。适度宽松的货币政策通过信贷政策引导，鼓励金融机构加大对中小企业和创新型企业的支持，缓解中小企业融资难、融资贵问题，促进企业创新发展，优化企业结构。

从应对风险挑战的角度来看，积极的财政政策在化解地方政府隐性债务风险上成效显著。通过专项债置换隐性债务，缓解了地方政府流动性紧张，降低了还债和付息压力，保障了地方“三保”支出。适度宽松的货币政策通过稳定资产价格，如稳定股市和楼市，防止资产价格过度下跌引发的连锁反应，降低金融风险。

“更加积极的财政政策”与“适度宽松的货币政策”的调整，是基于我国经济现实状况的精准决策。在未来的经济发展中，需持续发挥这两项政策的协同效应，进一步释放经济增长潜力、增强经济发展韧性、化解结构性矛盾，有效应对各类风险挑战，推动我国经济实现高质量发展。

记者：今年的宏观调控将推出一些创新举措，比如，打破“消费是慢变量”的常规，把提振消费放在更加突出的位置，强调促消费和扩投资之间要形成互动。请问，在新形势下，应该如何正确看待促消费和扩投资之间的关系？

兴业银行首席经济学家鲁政委：促消费和扩投资之间是相互关联、相互促进的关系。从消费对投资的作用来看，消费是投资的目的和动力，是有效投资的保障。投资的目的是通过扩大生产、研发创新等方式满足消费端的有效需求，最终获得一定的收益。而消费需求的增长也将激励企业扩大投资，以及开展研发创新以满足消费端涌现的新需求。我国新能源汽车技术之所以能够领先全球，离不开国内庞大汽车消费市场带来的规模经济效应，降低了生产与创新的边际成本。从投资对消费的作用来看，投资是消费的供给来源，也是促进消费的重要工具。一方面，扩大投资能够为消费者提供充分的商品和服务供给，创新型投资带来的新型供给也会为消费带来新的增长点；另一方面，扩大投资能够拉动需求、创造就业，从而增加居民收入、扩大居民消费。因此，促消费和扩投资能够通过消费和投资之间的相互作用关系，形成相互促进的良性循环，双轮驱动扩大内需。

我国以往的经济增长更多地依靠投资拉动，而消费在我国经济中的占比较低。从国际比较来看，根据世界银行的数据，2023年我国最终消费支出占GDP的比重为55.6%，显著低于美国、德国、日本等发达经济体处于与我国相似发展阶段时的消费占比。随着城镇化进程的放缓，基础设施投资的增量需求和投资回报率都在下降，扩大消费成为经济高质量发展的迫切需要。但我们也应该看到，将提振消费放在更加突出的位置并不意味着消费和投资的此消彼长、相互对立。当前，我国经济仍然面临内部有效需求不足、外部不确定性上升的困难和挑战，居民就业增收面临压力，导致居民消费能力和意愿仍显不足。因此，政府投资作为经济发展的“压舱石”，对需求的拉动作用仍然十分重要。而为了适应经济结构和增长动能的转变，政府投资需更多地向优结构、促消费方面倾斜。

在这一新形势下，2025年政府工作报告强调“加大服务业投资力度”，并首次提出“投资于人”。2024年我国固定资产投资中，房地产和广义基建外的其他服务业投资占比为15%，服务业投资仍有广阔增长前景。同时，我国居民服务消费占比在国际上处于偏低的水平，扩大服务投资也有利于服务供给提质提量，释放服务消费潜能。“投资于人”则表现出宏观政策更加强调民生导向，将更多资金资源从钢筋水泥引导向教育、医疗、养老等民生保障方面，解决居民生活的后顾之忧，从根本上提升居民消费意愿。政府工作报告的表述充分体现了促消费和扩投资紧密结合的政策方针，下一阶段围绕打通消费和投资循环渠道的一系列具体政策也将陆续推出，在消费和投资的合力下，我国内需增长潜能有望得到有效释放。

记者：今年的政府工作报告首次把稳住楼市股市写进总体要求，在您看来，这一创新举措意味着什么，又将对宏观经济和老百姓的生活产生怎样的影响？

国家金融与发展实验室副主任杨涛：早在2024年12月9日召开的中共中央政治局会议上，就首次提出“稳住楼市股市”。今年的政府工作报告再次提出“稳住楼市股市”，以及“更大力度促进楼市股市健康发展”，充分体现了宏观政策与调控层面的新思路与协同一致性。

从理论层面看，宏观政策通常关注的目标有促进充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支平衡。同时，宏观经济波动与资产价格波动通常相伴而行，也成为当代宏观经济和货币金融理论的重要课题。资产价格是反映宏观经济情况的重要指标，而宏观经济也在一定程度上影响资产价格变动。由此，在宏观政策与调控中如何纳入资产价格，成为学界关注的焦点问题。如去年中央经济工作会议指出“探索拓展中央银行宏观审慎与金融稳定功能”，其重心也应是把资产价格稳定纳入货币政策调控范围。因此，提出“稳住楼市股市”也是现代宏观调控理论探索与我国实践的重要结合。

从实践层面看，“稳住楼市股市”从政策层面抓住了当前经济下行面临的核心矛盾。2024年在一系列宏观政策“组合拳”作用下，全国商品房交易量同比降幅收窄，但仍处于下行区间。据中银证券的研究显示，2024年我国新房房价下跌4.5%，二手房下跌7.4%。房地产能否止跌，对于稳住宏观经济“大盘”起到关键作用。同时，2024年A股全年表现良好，但依旧处于动态调整的过程中，历经多年波折的股市运行，不仅影响着各类经济主体的信心，而且对宏观金融稳定带来深远影响。

从预期层面看，近年来我国经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，后者更是重中之重。楼市和股市通常作为经济运行的“风向标”，对于社会预期具有复杂的影响。其中，房地产占居民家庭资产的比重较大，能否稳定其价格，对于居民的资产配置、居住条件改善都具有重要作用。而股市稳定的关键是要避免市场出现非理性剧烈震荡，要着力稳资金、稳杠杆、稳预期，只有体现出稳住股市的态度和决心，并且落到实处，才能强化投资者对经济前景的预期改善。当然，如果真正能够稳住楼市股市，也可能通过实现财富效应提振消费信心。

从民生层面看，稳住楼市股市不仅有助于稳定宏观经济金融运行，还能真正惠及老百姓生活。例如，政府工作报告中提出，要“适应人民群众高品质居住需要，完善标准规范，推动建设安全、舒适、绿色、智慧的‘好房子’”，我们看到，只有楼市趋于稳定，才能使住房改善型需求真正踏实释放出来。同时股市走稳，才可能给居民增加投资回报，或起码能减少对居民财富的损害，从而助力改善居民福利状况。

记者：民生是国之大计。今年的政府工作报告强调，推动更多资金资源“投资于人”、服务于民生。请从原因和影响两个方面，谈谈您对这一创新举措的理解。

北京大学国家发展研究院智库中心副主任王勋：今年政府工作报告民生领域的内容备受关注，强调要推动更多资金资源“投资于人”、服务于民生。实际上，我国财政近年来持续加大了在民生领域的投入，过去5年全国财政支出70%以上用于民生。教育、医疗、社保等支出增速明显高于平均水平。例如，2019—2023年，全国教育支出增长18.5%，社保和就业支出增长35.8%，卫生健康支出增长34.4%。财政资金更多投向教育、医疗、养老等领域，体现了公共资金“取之于民、用之于民”的导向，也是推动我国经济结构成功转型的有效途径。

一是，随着人口老龄化加速，政府需要更多资金投入保障老年人的养老和医疗需求。数据显示，截至2023年我国60岁以上人口已近2.97亿人，占总人口的21.1%，其中65岁以上人口约2.17亿，占15.4%。庞大的老年人口意味着养老金支付、医疗护理等需求急剧上升，需要“投资于人”，完善社保和养老服务体系，为老龄社会未雨绸缪。

二是，当前我国收入分配不平衡问题依然存在，提高民生领域投入是缩小贫富差距的重要手段。根据国家统计局的数据，我国居民收入基尼系数约为0.466，虽较2012年的0.474有所下降，但仍处于偏高水平，在主要经济体中仅次于美国。收入不平等会制约消费潜力并影响社会稳定，需要通过财政再分配和公共服务投入来改善。这也是中央提出促进共同富裕的背景，也就是说，更多资金投向民生可以提高低收入群体福祉，让发展成果更多更公平地惠及全民。

三是，我国经济正从高速增长转向高质量发展，传统依赖投资和出口的模式已难以为继。要培育内生增长动力，必须依靠在提升人力资本和促进创新的基础上扩大国内需求，特别是消费需求。将财政资源更多用于改善民生，本质上是通过增加居民收入和提升劳动力素质来刺激消费和提高生产率。一方面，完善社保和提高公共服务水平能增强居民消费信心，从而释放消费潜力；另一方面，加大教育、技能培训等“对人投资”能提升劳动力质量，促进创新和产业升级。这些转变对于破解当前内需不足的困境至关重要。

要确保更多资金资源“投资于人”真正落地见效，服务于民生，还需要配套措施保障资金投向的有效性。首先，要确保资金资源投向的精准性。财政资金要聚焦群众最急需的领域和困难群体，例如提高基层教育、医疗的投入效率，完善困难群体的社保保障。地方政府应健全绩效评估机制，确保资金都用在刀刃上、用出实效。其次，要坚持“量力而行”。在加大投入的同时注重财政的可持续性，合理控制赤字和债务水平，以防后期出现财政困难影响民生投入连续性。此外，还要继续全面深化相关改革，使“投资于人”政策发挥更大综合效益。例如，继续推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，让人才和劳动力得以更充分地自由流动，以更好改善资源配置效率；进一步完善税收制度，加强对困难人群的保障能力，形成良性分配格局。只有政策、制度、改革多管齐下，才能最大程度保障“投资于人”更好地“惠及于民”。

 

（《人民周刊》2025年第6期）

（责编：张若涵）